* 政策出臺的背景

船員這個(gè)特殊的群體在保障水上交通安全和防治船舶污染環(huán)境、促進(jìn)對外貿易發(fā)展等方面，發(fā)揮著(zhù)重要作用。國際海事組織曾做出這樣的評價(jià)，“沒(méi)有船員的貢獻，世界上一半人會(huì )受凍，另一半的人會(huì )挨餓”，非常形象的揭示了海員的地位和作用。船員這一職業(yè)也是公認的艱苦職業(yè)和風(fēng)險職業(yè)，船員的非凡貢獻和付出值得我們銘記。

我國政府高度重視船員的勞動(dòng)保護和社會(huì )保障，2007年出臺的《中華人民共和國船員條例》吸納了《2006年海事勞工公約》中的重要內容。為進(jìn)一步加強船員服務(wù)管理，規范船員服務(wù)行為，維護船員和船員服務(wù)機構的合法權益，交通運輸部于2008年出臺了《中華人民共和國船員服務(wù)管理規定》。今年3月7日，交通運輸部頒發(fā)了2011年第3號部令，公布了《中華人民共和國海員外派管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》），并將于7月1日起施行?！兑幎ā返念C布實(shí)施，為海員外派工作正式納入船員行業(yè)管理提供了重要依據，是規范海員外派管理的指導性規章。它的實(shí)施會(huì )在提高我國外派海員整體素質(zhì)、保護外派海員合法權益、促進(jìn)海員外派事業(yè)健康發(fā)展等各個(gè)方面起到巨大的推動(dòng)作用。

* 制定《規定》的意義

《規定》總結了多年來(lái)外派海員類(lèi)對外勞務(wù)合作管理工作中許多好的做法和經(jīng)驗，凝聚了各方智慧，體現了可持續發(fā)展的精神。我們這個(gè)《規定》是一個(gè)基礎，在具體執行過(guò)程中，還需要不斷總結以往的經(jīng)驗教訓，及時(shí)的發(fā)現新問(wèn)題，解決新問(wèn)題。我相信，在全行業(yè)的共同努力下，我國的海員外派事業(yè)將會(huì )邁上一個(gè)新的臺階，會(huì )培養出更好、更多的高素質(zhì)的外派海員，為我國盡早實(shí)現“船員強國”目標而共同努力。

* 制定《規定》的目的

海員外派是我國對外開(kāi)放最早的行業(yè)之一，也是與國際接軌緊密度較高的行業(yè)，外派海員的形象關(guān)系我國的國際形象。隨著(zhù)我國航運經(jīng)濟的發(fā)展，海員外派的規模在不斷擴大，專(zhuān)業(yè)管理的要求也在不斷提高。為了促進(jìn)外派海員業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，積極拓展中高端外派勞務(wù)市場(chǎng)，強化業(yè)務(wù)部門(mén)的職能作用，規范海員外派市場(chǎng)管理，2010年5月5日，商務(wù)部與交通運輸部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強外派海員類(lèi)對外勞務(wù)合作管理有關(guān)事宜的通知》，依照“平穩過(guò)渡、責權一致”的原則，將海員外派的相關(guān)工作由商務(wù)部移交至交通運輸部，實(shí)現了管理職責分工的合理調整。通過(guò)調整，交通運輸部負責所有赴外籍船舶或港澳臺地區籍船舶工作的外派海員類(lèi)勞務(wù)人員的管理，包括外派企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格管理、證件管理、人員培訓、項目審查、項目招收備案、境外管理，會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方政府處理境外突發(fā)事件和船員勞務(wù)糾紛、打擊違規違法外派及整頓市場(chǎng)秩序、強化政府公共服務(wù)等工作。在這一背景下，交通運輸部商商務(wù)部同意，出臺了本《規定》，其目的是要在新的管理形勢下，完善和細化海員外派管理的法律制度，規范海員外派管理，維護外派海員合法權益，提高我國外派海員整體素質(zhì)和國際形象，促進(jìn)海員外派市場(chǎng)向高端化、專(zhuān)業(yè)化、規?；较虬l(fā)展，為海員外派事業(yè)可持續發(fā)展提供法制保障。

* 《規定》的主要內容

《規定》在《船員條例》及對外勞務(wù)合作的相關(guān)法律法規框架下，針對海員外派的特點(diǎn)，明確了海員外派機構的準入門(mén)檻，從各個(gè)環(huán)節規范了海員外派機構、境外船東等市場(chǎng)主體行為，并且明確了相關(guān)責任。主要內容可以概括為：遵循三個(gè)原則、確立四項制度、履行六大義務(wù)。

* 《規定》遵循的三條基本原則

一是“誰(shuí)派出，誰(shuí)負責”的原則。

主要防止海員外派“有人派、無(wú)人管”現象的發(fā)生。對外勞務(wù)合作涉及多方權力義務(wù)關(guān)系，派出人員的權益保障工作較為復雜。外派海員的工作地點(diǎn)是外國籍船舶，在海上，經(jīng)常遇到災難性氣候，特別是近年來(lái)國際海盜活動(dòng)日益猖獗，更增加了海員工作的艱苦性和危險性。海員的人身權力和經(jīng)濟權益極易受到侵害。為了防止侵權和糾紛發(fā)生時(shí)，外派機構、境外船東相互推諉，逃避責任，第四條明確了“誰(shuí)派出，誰(shuí)負責”的原則。要求從事海員外派業(yè)務(wù)的機構對其所派出的海員負責，做好外派海員在船工作以及登、離船期間的各項保障工作。

二是“風(fēng)險防控，預防為主”的原則。

海員外派具有國際性合作和全球性運作的特點(diǎn)。外派海員通過(guò)合同關(guān)系派往境外為境外船東工作，工作環(huán)境陌生，海員之間工作關(guān)系不穩定，個(gè)體性較強，一旦發(fā)生緊急情況或勞務(wù)糾紛，缺乏有組織的勞動(dòng)保護，合同是對海員和船東唯一的約束和保障，勞務(wù)風(fēng)險較大。本《規定》從有效地防范風(fēng)險、保護外派海員合法權益、保證外派海員整體素質(zhì)的目的出發(fā)，較為系統地規定了海員外派機構應當具備的資質(zhì)條件、規范運作的要求、突發(fā)事件的預防和應對處理等，對海員外派機構提出了高標準的要求。

三是“平穩過(guò)渡、相互銜接”的原則。

《規定》按照《船員條例》及對外勞務(wù)合作等法律法規的規定，總結了多年來(lái)外派海員類(lèi)對外勞務(wù)合作管理工作好的做法和經(jīng)驗，針對海員外派的職業(yè)特點(diǎn)，強化了海員外派的管理，注意保持了政策的連續性和平穩過(guò)渡，并確保與船員服務(wù)機構、國際船舶管理公司以及一般對外勞務(wù)合作企業(yè)管理的銜接。

* 《規定》設置的四項主要制度

《規定》以海員外派機構的管理和外派海員的權益保障為中心，設置了資質(zhì)制度、年審制度、退出制度和應急管理四項主要制度。

1、海員外派機構的資質(zhì)制度

海員外派機構從行業(yè)范疇來(lái)講，屬于船員服務(wù)機構，按照《船員條例》的規定應當取得資質(zhì)許可。但在資質(zhì)的具體條件上，與一般船員服務(wù)機構相比，又具有一定的特殊性，需要根據勞務(wù)外派的特點(diǎn)規定單獨的許可條件。因此，《規定》參照了商務(wù)部原來(lái)一直沿用的對外勞務(wù)合作許可條件以及正在國務(wù)院審核、近期將出臺的《對外勞務(wù)合作條例》的規定內容，明確了海員外派機構的從業(yè)條件，以強化海員外派的管理，并保持政策的連續性。

《規定》第五條明確的為外國籍或者港澳臺地區籍船舶提供配員等船員服務(wù)活動(dòng)機構的資質(zhì)條件主要體現在三個(gè)方面：

一是人員要求。要求海員外派機構的專(zhuān)職管理人員中，應有兩名以上具有國際航行海船管理級船員任職資格的人員和至少要有3名具有兩年以上海員外派相關(guān)從業(yè)經(jīng)歷的工作人員。同時(shí)，為避免“皮包公司”式外派機構欺詐海員的情況，還要求其必須具有100人以上的自有外派船員。

管理人員的數量和質(zhì)量對于外派服務(wù)機構的工作是至關(guān)重要的，人員素質(zhì)的高低，是海員外派機構能否高效運轉的決定因素。海員外派工作的專(zhuān)業(yè)性較強，國際船員勞務(wù)市場(chǎng)的行情又十分復雜、瞬息萬(wàn)變，船員在派出期間可能遇到的各種問(wèn)題，都需要預先探知評估，并與境外船公司溝通協(xié)商。所以，管理人員只有熟知了外派海員的工作環(huán)境、工作任務(wù)、生活方式，還有國際、國內船員流動(dòng)、市場(chǎng)走向等方面的情況之后，才能在簽訂勞動(dòng)合同、服務(wù)協(xié)議、上船協(xié)議時(shí)更好地履行審查、把關(guān)、咨詢(xún)義務(wù)。同時(shí)，海員外派與在國內提供船舶配員服務(wù)存在一定的區別。把海員派到海外去工作、謀生，這是一種比較特殊的船舶配員服務(wù)，條件中要求經(jīng)營(yíng)者具有國際法律常識，了解接收海員的國家以及境外船東的詳細情況，對派出海員的工作、報酬甚至生命負責。如果因經(jīng)營(yíng)管理不善而帶來(lái)糾紛，形成訴訟或者造成安全事故，不但會(huì )給勞動(dòng)者造成損失，也會(huì )影響到國家外派海員形象的提升。

二是資金要求。要有至少500萬(wàn)元人民幣的注冊資金，并具備足額交納100萬(wàn)元人民幣海員外派備用金的能力。關(guān)于注冊資本和備用金的規定，是從海員外派業(yè)務(wù)的對外經(jīng)營(yíng)性質(zhì)考慮的，基本沿用了商務(wù)部原來(lái)的規定。備用金是作為外派海員在遭遇突發(fā)事件時(shí)的應急之用，同時(shí)，當外派機構欠付外派海員賠償金時(shí)，也可以以此進(jìn)行支付。為了規范備用金的管理使用，《規定》明確指出，備用金的使用和管理，應當遵守國家對外勞務(wù)合作備用金管理制度。

三是管理能力的要求。主要強調了四個(gè)基本能力，一是要具有法人資格，這就排除了個(gè)體從事海員外派的資格；二是要具有對外派海員進(jìn)行培訓的能力；三是要建立有相關(guān)管理制度，包括船員服務(wù)質(zhì)量管理制度、人員和資源保障制度、教育培訓制度、應急處理制度等相關(guān)管理制度；四是要具有良好的商業(yè)信譽(yù)，近三年沒(méi)有重大違約行為和重大違法記錄等。這些要求，是保證外派海員市場(chǎng)安全的基本條件，符合海員外派管理的實(shí)際需要，同時(shí)也是對現有海員外派機構基本情況的總結和提練，大部分海員外派機構都能夠達到這些條件，不會(huì )對海員外派市場(chǎng)造成沖擊和改變。

2、年審制度

為了加強對許可事項的監督管理，保證海員外派管理質(zhì)量《規定》第十條明確了海員外派機構的資質(zhì)證書(shū)有效期為五年。在此期間，海事管理機關(guān)對海員外派機構的監督管理，主要是通過(guò)年審來(lái)實(shí)現的。第十四條規定，海員外派機構資質(zhì)實(shí)施年審制度，直屬海事管理機構應當于每年度的 2月份至4月份負責組織實(shí)施年審。在資質(zhì)有效期上是與《船員服務(wù)管理規定》的有關(guān)規定是一致的，但增加了檢查頻次，從每2到3年一次的中期核查、提升到每年一次的年審檢查，較之船員服務(wù)機構的管理更加嚴格了。年審主要是審查海員外派機構的資質(zhì)條件符合情況及合法經(jīng)營(yíng)、規范運作情況，從而保證海員外派機構，無(wú)論是在從業(yè)之初，還是在日常經(jīng)營(yíng)中，都要符合機構資質(zhì)許可條件的各項要求，按照機構責任和義務(wù)的規定規范運作、誠信經(jīng)營(yíng)。

3、退出制度

退出機制是對海員外派機構實(shí)施監督檢查的有效手段。第十七條、第四十五條等條款規定，對于年審不合格的，海事管理機構責令其限期改正；逾期未改正的，撤銷(xiāo)其海員外派機構資質(zhì)。海事管理機關(guān)通過(guò)監督檢查，對其他不再具備海員外派資質(zhì)條件的情況，包括利用欺騙手段獲取資質(zhì)的、由于管理原因導致外派海員權益嚴重受損的問(wèn)題企業(yè)，應當責令其改正，在限期內未改正的，應當撤銷(xiāo)其相應資質(zhì)。這樣的制度設計，最終確立了海員外派機構資質(zhì)管理中“以年審為支撐、以監督檢查為補充”的退出機制，確保我國海員外派行業(yè)實(shí)現“有進(jìn)有出”的良性循環(huán)。應當說(shuō)明的是，海員外派機構的資質(zhì)被撤銷(xiāo)后，只是停止了海員外派業(yè)務(wù)的繼續經(jīng)營(yíng)權，其對原有外派海員的責任義務(wù)還要繼續履行。

4、應急管理制度

突發(fā)事件的預防與應急處置是海員外派管理重點(diǎn)要解決的一個(gè)問(wèn)題。為保證海員外派機構提高處理發(fā)生突發(fā)事件的能力，做到提前預案、及時(shí)處置、妥善處理和保障權益，也為了提高海事管理部門(mén)協(xié)調和組織處理海員外派突發(fā)事件的水平和能力，在《規定》中專(zhuān)門(mén)就“突發(fā)事件處理”作了專(zhuān)章規定。主要包括兩個(gè)方面：

一是備用金管理。第二十一條、第三十七條等規定了備用金的動(dòng)用情況、使用管理及繳存義務(wù)，同時(shí)也明確海事管理機構對備用金管理的基本要求。主要考慮是，由于境外船東的管理制度、船籍國法律規定的不同或者管理不規范，經(jīng)常出現怠于履行法律義務(wù)的情況，也有的規避風(fēng)險、逃避責任。在這種情況下，出于應急保障的考慮，特別規定，海員外派機構有責任與境外船東共同做好突發(fā)事件的處置工作。在突發(fā)事件的處理過(guò)程中，經(jīng)常遇到責任方拒絕履行法律義務(wù)，船員被擱置海外，得不到應有的救濟，在這種情況下，備用金制度就顯示出其重要的作用。具體來(lái)講，當海員外派機構拒絕承擔或者無(wú)力承擔突發(fā)事件帶來(lái)的責任時(shí)，可以動(dòng)用海員外派備用金，用來(lái)支付外派海員回國或者其他緊急救助所需費用。同時(shí)，為了保證備用金經(jīng)常處在足額狀態(tài)，在備用金動(dòng)用的30日之內，海員外派機構應當補齊缺失的數額。

二是應急處理。第三十五條、第三十六條等條款明確了境外突發(fā)事件的處理，應當按照對外勞務(wù)合作有關(guān)規定執行，即納入全國及各省市對外勞務(wù)合作境外突發(fā)事件應急處理機制之中。同時(shí)，要求海員外派機構，一是要建立并及時(shí)啟動(dòng)突發(fā)事件應急預案；二是應急處理情況應當及時(shí)向海事管理機構報告；三是與境外船東共同做好處置，當境外船東未能全面履行責任時(shí)，及時(shí)代位處理。特別要注意的是，境外突發(fā)事件的處理，涉及地方人民政府、商務(wù)部門(mén)、外交部門(mén)、公安部門(mén)、人力資源和社會(huì )保障等多個(gè)地方政府和相關(guān)部門(mén)的職責，海事管理機構要與地方政府和相關(guān)部門(mén)通力合作，共同做好突發(fā)事件的應對工作，目標就是保護好外派海員合法權益，避免在突發(fā)事件中外派海員利益受損。

* 《規定》明確了海員外派機構的六個(gè)重點(diǎn)義務(wù)

1、誠實(shí)守信。第二十二條要求，海員外派機構應當遵守國家船員管理、船員服務(wù)管理、船員證件管理、勞動(dòng)和社會(huì )保障及對外勞務(wù)合作等有關(guān)規定，遵守中華人民共和國締結或加入的國際公約，履行誠實(shí)守信義務(wù)，保證各項海員外派管理制度的有效運行。

2、為外派海員購買(mǎi)境外人身意外傷害保險。外派海員常年在船上工作，流動(dòng)性強、風(fēng)險高，權益極易受到損害，而且很難通過(guò)自己的力量及時(shí)維權。隨著(zhù)海員外派規模的擴大，外派海員維權情勢日益嚴峻，為此，第二十五條、第三十條等條款要求外派機構作為擁有較多社會(huì )資源的管理方，建立運行一套行之有效的管理制度，通過(guò)購買(mǎi)保險、建立溝通機制等手段，更多的利用企業(yè)的力量來(lái)保護海員的權益。

3、對所派海員進(jìn)行培訓。第二十八條要求，海員外派機構應當根據派往船舶的船旗國和公司情況，對外派海員進(jìn)行相關(guān)法律法規、管理制度、風(fēng)俗習慣以及注意事項等項知識的任職前培訓。同時(shí)還要根據外派的實(shí)際需要進(jìn)行必要的崗位技能訓練，目的是提高外派海員擔當工作任務(wù)的適任能力。

4、保證派出海員與相關(guān)單位簽訂勞動(dòng)合同。海員到境外船東的船舶上工作，一旦遇到突發(fā)事件，人身受到傷害或者合法權益受到侵犯時(shí)，如果沒(méi)有與一個(gè)單位建立勞動(dòng)關(guān)系，就會(huì )陷入孤立的境地，很難討回公道，同時(shí)，也會(huì )給海員外派的管理工作造成困難。為了避免這種情況，第二十四條要求，外派機構在派遣海員時(shí)，要保證海員與本機構、境外船東、國內航運公司或者其他相關(guān)單位簽訂《勞動(dòng)合同》。由于這方面的合同專(zhuān)業(yè)性比較強，而海員又缺乏相關(guān)知識，容易忽視與自身利益有關(guān)的條款。因此，要求海員外派機構利用自身處理法律事務(wù)的能力和手段，負責對船員與境外方面簽訂的合同進(jìn)行審核。這也是在機構資質(zhì)中規定的具有“處理海員外派相關(guān)法律事務(wù)的能力”的具體體現。另外，第二十九條等條款還對船舶配員協(xié)議、上船協(xié)議等專(zhuān)業(yè)性較強的協(xié)議文本的內容作了規定，其初衷也是為了更好地保護出境船員的切身利益。

5、不得與存在安全風(fēng)險的船舶建立外派關(guān)系。第三十三條從保護海員合法權益、降低外派風(fēng)險的角度出發(fā)，明確對于在港口國監督檢查中被列入“黑名單”的船舶、非經(jīng)中國境內保險機構或者國際保賠協(xié)會(huì )成員保險的船舶、未建立安全營(yíng)運和防治船舶污染管理體系的公司、船舶，禁止海員外派機構與他們建立派遣關(guān)系。主要考慮是，部分國家為了吸引船舶注冊，采取了比較低的管理標準，導致很多船況較差、管理不規范的公司的船舶通過(guò)掛方便旗的方式投入營(yíng)運。而這樣的船舶所招募的海員也趨向于低資質(zhì)、低報酬。由于目前我國的海員外派還處于一個(gè)比較低的水平，加上海員與外派機構之間信息獲取量的不對稱(chēng)，部分海員被派到了這樣的船舶上工作。每當突發(fā)事件和侵權案件發(fā)生，海員的生命、財產(chǎn)權益受到侵害時(shí)，經(jīng)常出現無(wú)法維權或維權措施不當的問(wèn)題，致使受損害的海員拿不到應有的補償、賠償。這種情況的頻發(fā)，不僅是海員利益的損失、外派機構的損失，也在客觀(guān)上阻礙了我國海員外派總體質(zhì)量的提升和規模的擴大。

6、不得收取額外費用。第三十一條要求，海員外派機構不得以提供就業(yè)機會(huì )為理由，向外派海員收取費用，也不得用克扣勞動(dòng)報酬、收取抵押金等方式變相收取費用。目前，我國海員外派機構在公布的收費項目之外，以向海員提供工作機會(huì )為名，采取各種形式收取費用的現象比較常見(jiàn)。為了阻止這種情況的蔓延，本《規定》不但作了禁止性規定，還明確了違規收費應該承擔的法律責任。

* 《規定》的實(shí)施建議

作為《船員條例》的重要配套規章，《規定》的頒布實(shí)施將對今后海員外派乃至船員服務(wù)管理工作產(chǎn)生重要影響。海事管理機構要正確理解《規定》的主要內容，貫徹好、執行好《規定》的各項制度。

（一）全面理解《規定》的內涵，正確把握《規定》的尺度

一個(gè)新的法規出臺，能否得到順利的貫徹實(shí)施，對它的認識和把握是最重要的。要充分認識到《規定》出臺的重要意義，深刻理解和準確把握《規定》的制度內涵，盡量避免“一放就亂，一管就死”。海員外派在國際化的市場(chǎng)運作中，具有自身發(fā)展規律，制定《規定》時(shí)已充分考慮到了這一點(diǎn)，我們預期，《規定》實(shí)施后，這個(gè)市場(chǎng)將會(huì )出現一個(gè)更加穩定、更加健康的局面。如果說(shuō)《規定》束縛了某些企業(yè)的手腳，也只是束縛了違法經(jīng)營(yíng)者。對于合法經(jīng)營(yíng)、誠實(shí)經(jīng)營(yíng)的機構來(lái)說(shuō)，則是一個(gè)很大的支持與促進(jìn)。在貫徹《規定》的過(guò)程中，要做好向全社會(huì )的宣傳工作，取得社會(huì )的支持和理解，使廣大海員和外派機構切實(shí)了解各項制度的內涵和用意，從而自覺(jué)遵守并配合管理部門(mén)依法開(kāi)展相關(guān)工作。

（二）鼓勵海員外派機構做大做強，積極參與國際競爭

海員管理及海員外派業(yè)務(wù)都是處在發(fā)展中的事務(wù)，特別是近年來(lái)，發(fā)展的速度更快。這就要求我們的管理要跟上步伐，要與時(shí)俱進(jìn)。國際海員市場(chǎng)是一塊很大的蛋糕，要鼓勵海員外派機構做大做強，給予政策上的支持，信息上的服務(wù)。要大力培育海員隊伍的后備力量，積蓄充足的人力資源，爭取在激烈的競爭中占得先機。

（三）要依法行政，做到嚴格執法與熱情服務(wù)的有機結合

依法行政是建設法治政府、服務(wù)型政府的基本要求。我們所面臨的海員外派市場(chǎng)還比較亂，問(wèn)題也比較多。要實(shí)現海員外派的規范化管理，貫徹執行好《規定》，就要在堅持依法行政的前提下，做到嚴格執法與熱情服務(wù)的有機結合。

一是在實(shí)施海員外派行政許可過(guò)程中，既要堅持服務(wù)、便民的原則，又要嚴格按照《規定》要求的各項條件和程序進(jìn)行，確保有效把關(guān)。同時(shí)，按照《行政許可法》和《規定》的要求，對許可事項加強監督，做到事前、事中、事后全過(guò)程監管。

二是海事管理機構要切實(shí)實(shí)施好監督管理的工作，引導和督促各海員外派完善管理，規范運作、誠信經(jīng)營(yíng)、健康發(fā)展。要按照《規定》要求，切實(shí)擔負起轄區海員外派監督管理的職責。

來(lái)源：中華航運網(wǎng)